Martinique : Analyses et Commentaires

Publié sur Meetaw le 04/04/2009 

Conférence au CRFPA – Fort-de-France, 21 mars 2009

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  Le droit applicable dans les nouvelles collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution : l’exemple de Saint-Martin
  
  Bernard CASTAGNEDE, professeur de droit public à l’Université Paris-1 Panthéon-Sorbonne
  
  
  

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    • • • • • Les règles de compétence

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  A/ Les transferts de compétence.
  

- La collectivité dotée de l’autonomie, enfin, peut participer, sous le contrôle de l’Etat, à l’exercice des compétences qu’il conserve, dans le respect des garanties accordées sur l’ensemble du territoire national pour l’exercice des libertés publiques. Cette possibilité trouve application, dans le cas du statut de Saint-Martin, en ce qui concerne le droit pénal, lorsque celui-ci doit sanctionner des infractions aux règlementations intervenant dans des domaines de compétences transférées ou en matière de police et de sécurité maritimes (cf. art. LO 6314-5 du CGCT).


B/ La portée des compétences transférées

1. La mesure des transferts. La portée des compétences transférées doit s’apprécier au regard des termes de la loi statutaire, qui peut édicter des conditions particulières venant borner la libre fixation des règles reconnue à la collectivité, ou mettre en question l’exclusivité de la compétence transférée.

Dans le cas du transfert de la compétence fiscale de l’Etat à la collectivité de Saint-Martin, ainsi, on a précédemment rappelé qu’elle ne concerne pas les impositions sociales (CSG, etc.). Mais la loi organique comporte d’autres bornes : si la collectivité, ainsi, fixe les règles fiscales, définit, autrement dit, le dispositif fiscal applicable, l’application individuelle de l’impôt, tel que défini par les délibérations du conseil territorial, relève de l’administration fiscale de l’Etat. Celle-ci en assure également le contrôle.

La même loi organique comporte encore d’autres restrictions au transfert de compétence fiscale opéré au bénéfice de la collectivité. La « règle des cinq ans » posée par la loi (art. 6314-4-I-1° du CGCT) subordonne, dans le cas de personnes domiciliées en métropole ou dans un DOM, la reconnaissance d’une domiciliation fiscale à Saint-Martin à une résidence d’au moins cinq années dans la collectivité. L’administration fiscale et le Conseil d’Etat (procédure d’avis) en ont, jusqu’ici, tiré la conséquence que la collectivité ne pouvait imposer les revenus trouvant leur source à Saint-Martin et réalisés par des personnes domiciliées dans un département de métropole ou d’outre-mer.

Se pose également la question du caractère exclusif de la compétence transférée. Toujours en matière fiscale, il paraît contredit par la disposition de la loi (art. LO 6314-4-III) permettant à l’Etat d’instituer des taxes destinées à être perçues à l’occasion de l’exécution des missions d’intérêt général qui lui incombent dans le cadre de ses compétences. Cette disposition, selon nous, devrait s’interpréter en ce sens que l’Etat serait fondé à instituer des taxes fiscales applicables à l’occasion de certains services publics et concourant à leur financement (taxes de sécurité aérienne, …), mais non à mettre en place, dans une collectivité régie par l’article 74 de la Constitution et bénéficiant d’un transfert de la compétence fiscale, des impositions additionnelles à celles prévues par la collectivité. La garantie offerte par l’article 74 en faveur des collectivités dotées de l’autonomie, et qui peuvent modifier une loi promulguée postérieurement à l’entrée en vigueur du statut de la collectivité, lorsque le Conseil constitutionnel a constaté que la loi était intervenue dans le domaine de compétence de cette collectivité, est clairement en ce sens (sur ces questions fiscales, cf. notre étude « Le régime fiscal de la collectivité de Saint-Martin », Droit Fiscal 2008, n° 47).

2. L’articulation des compétences et le droit applicable.

Hormis les cas, limités, de concurrence des compétences de l’Etat et de la collectivité en une même matière (impositions financières et impositions « sociales », impôts et « taxes fiscales » affectées à un service public particulier), se pose la question de l’articulation des compétences dans le temps, et du droit applicable en résultant.

De manière générale, les dispositions de la loi organique statutaire ont à cet égard prévu l’exclusion de tout « vide juridique ». Dans les matières où la compétence de fixation des règles a été transférée à la collectivité, les lois et règlements en vigueur à la date d’entrée en vigueur du statut (15 juillet 2007, dans le cas de Saint-Martin, en ce qui concerne l’entrée en vigueur des transferts de compétence) restent applicables. La « spécialité » ne vaut que pour l’avenir. A partir de l’entrée en vigueur des transferts de compétence, et dans les matières transférées :

- La collectivité peut modifier ou abroger les règles existantes ; elle peut également créer des règles nouvelles ;
- Les mesures législatives ou règlementaires nouvelles ne s’appliquent pas dans la collectivité (sauf disposition spéciale de la loi, pour les cas où la loi statutaire l’autoriserait).

Mais, tant que la collectivité n’a pas abrogé ou modifié les lois et règlements en vigueur à la date du transfert, ceux-ci constituent des éléments du droit applicable dans la collectivité (exemple, à Saint-Martin, du code du tourisme, non encore modifié).

3. Les limites au libre exercice des compétences transférées : l’obligation au respect des normes supérieures.

Le transfert de la compétence de fixation des règles, en un certain nombre de matières, ne signifie pas que l’autorité délibérante de la collectivité ne rencontre aucune borne dans l’exercice de sa compétence. Les règles instituées par la collectivité doivent au contraire respecter les règles ayant une valeur juridique supérieure. Il s’agit de la Constitution, de la loi organique, des principes généraux du droit, et des règles découlant des engagements internationaux de la France, en particulier du droit communautaire.

Une délibération de la collectivité, par exemple, ne pourrait porter atteinte au principe d’égalité des citoyens devant la loi, ou au principe d’égalité fiscale, qui sont des principes généraux du droit.

La question du droit communautaire appelle un commentaire particulier. Quelques hésitations ont pu se manifester initialement, en ce qui concerne l’effet du changement statutaire sur la situation de Saint-Martin au regard du droit communautaire. Ces hésitations sont aujourd’hui dissipées.

Saint-Martin ne relève évidemment pas du statut de PTOM, qui concerne exclusivement une liste de territoires dont la modification impliquerait une révision du Traité. Le « découplage » entre évolution statutaire interne et statut communautaire est désormais admis, et l’assujettissement de Saint-Martin au droit communautaire, sous réserve de dérogations ou adaptations particulières, n’est plus en discussion.

Entre autres illustrations de cette analyse, on peut ainsi lire dans le Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2008-698 du 11 juillet 2008 relative à l'application du code monétaire et financier et du code des assurances à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin (JORF n°0164 du 16 juillet 2008 page 11342) :

« L'article 19 de la loi n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour tirer les conséquences de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 qui a érigé deux anciennes communes de Guadeloupe, Saint-Barthélemy et Saint-Martin, en collectivités territoriales régies par l'article 74 de la Constitution.
Ce changement statutaire n'a pas modifié le régime législatif de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin auxquelles les lois et règlements demeurent de plein droit applicables, en vertu des articles LO 6211-1 et LO 6311-1 du code général des collectivités territoriales. Les conditions d'application du code monétaire et financier et du code des assurances restent donc identiques à celles qui prévalent pour les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, y compris dans leurs dispositions communautaires.
En effet, la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 qui a retiré Saint-Martin et Saint-Barthélemy de la catégorie des départements d'outre-mer (DOM) ne les a pas pour autant soustraites du champ d'application du traité instituant la Communauté européenne (TCE). Ce traité s'applique à la République française, avec des adaptations pour les DOM motivées par la situation économique structurelle de ces territoires. Seuls dérogent aux dispositions de ce traité les pays et territoires d'outre-mer (PTOM) dont la liste limitative figure à l'annexe IV du même traité. En l'absence de décision des autorités européennes d'inscrire Saint-Martin et Saint-Barthélemy parmi les PTOM, elles demeurent régies par le droit communautaire.
Cette situation nécessite seulement l'introduction de dispositions de coordination dans le code monétaire et financier et dans le code des assurances. »

La Commission européenne n’est pas d’un avis contraire, qui examine de la manière la plus précise la conformité des régimes d’aide fiscale introduits par la collectivité de Saint-Martin avec les dispositions de l’article 87 du Traité en matière d’aides d’Etat.

De fait, la collectivité de Saint-Martin, dans ses délibérations, doit respecter les contraintes du droit communautaire, telles que : respect des règles en matière d’aides d’Etat, respect des grandes libertés de circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux, respect des normes communautaires.

Une autre question, de pur choix politique, est de savoir si le statut d’appartenance au droit communautaire convient, ou non, aux élus et à la population de Saint-Martin. Dans le traité de Lisbonne, dont l’entrée en vigueur reste soumise à la ratification de l’ensemble des Etats membres, Saint-Martin est clairement désignée en tant que « région ultrapériphérique de l’Union ». Mais le traité prévoit aussi une facilitation des procédures permettant le passage d’un statut communautaire à un autre (par exemple, de RUP à PTOM, ou l’inverse). Il appartiendra aux intéressés, le moment venu, d’exprimer leurs préférences.

NDLR : on pourra aussi lire sur ce sujet l'article de Claude GELBRAS : http://crise.bocaille.com/post/Le-changement-statutaire-ou-les-ruses-de-lhistoire.aspx